革命老区对标粤港澳大湾区政务服务优化工作建议

□ 曾建伟

关键词：营商环境、政务服务

政务服务是重要的营商“软”环境，优化政务服务对优化营商环境具有积极作用。对标粤港澳大湾区政务服务先进做法，具有激发企业发展活力、提升政府治理能力、促进区域经济发展的重要意义。以深圳、广州为代表的粤港澳大湾区城市，高度重视提升政务服务水平，打造了我国规范化、精细化、便利化、国际化政务服务领域的“湾区”样本。A县是赣南革命老区“南大门”，紧邻粤港澳大湾区，地理区位优势突出，但仍存在主动服务意识缺乏、规范化标准化不足、信息化建设水平滞后、行政服务效率低等短板，不利于赣南打造对接融入粤港澳大湾区的重要纽带。故赣南等革命老区应重点从优化政务服务角度入手，对标粤港澳大湾区的先进做法，转“老区”思维为“湾区”思维，加速推进服务标准化、规范化，长远布局政务信息化，加强常态化宣传解读，助力革命老区打造与粤港澳大湾区无差别的营商环境，推动经济高质量发展。

一、赣南A县政务服务存在的主要问题

选取赣南A县作为研究对象，主要基于以下两个方面的考虑。一是地理区位方面。A县紧邻粤港澳大湾区，在人文交流、产业发展方面与广东有紧密联系，是赣南乃至江西对接融入粤港澳大湾区的核心门户、“排头兵”和前沿地带。二是县域发展方面。A县属于欠发达县，以山区为主，基础设施建设严重滞后，距市区、核心区较远，地区生产总值常年位居全市后列，产业结构不完善，产业配套层次较低，但生态环境较好。客观来看，A县特征在赣南具有典型性，其发展对提升赣南地区整体发展水平具有重要支撑作用，通过评估A县政务服务水平，总结有益经验，对优化整个赣南政务服务具有一定的参考价值。

A县为赣南革命老区“南大门”，全县人口数量不到20万。近年来，A县通过深化“放管服”改革，牢固树立“营商环境就是生产力”的理念，大力优化营商环境，积极构建亲清新型政商关系，打造“安商亲商扶商”品牌，政府部门以网格化方式结对帮扶企业，以“照镜子”的方式直面问题，优化全县营商环境的工作取得一定成效。尽管如此，囿于基础设施建设存在薄弱环节、引才留才难、财力不足等固有短板，营商“硬”环境在短期内难以得到全面优化。要提升A县经济社会发展水平，优化营商环境是首要任务，而优化政务服务又是重中之重。正如“硬件”不足“软件”补，在全面深化“放管服”改革的推动下，在短期内快速提升作为营商“软”环境核心的政务服务水平具有现实可能性。

2020年，笔者通过部门座谈、企业交流、实地走访、问卷调查、模拟办事等多样化方式对其政务服务水平进行评估，重点关注A县行政服务中心运行机制、服务模式及服务效能。笔者随机抽取100家企业进行线上问卷调查，并选择重点企业走访调查，同时选择50位现场办事群众进行问卷调查。结果显示，近25%的市场主体对A县的整体政务服务评级为“不太满意”及以下，在利用SPSS统计软件对问卷结果进行分析的基础上，对标粤港澳大湾区政务服务，发现以A县为代表的赣南地区政务服务主要存在以下问题。

一是思想认识及服务能力亟待提高。受地理环境、经济欠发达等因素的影响，A县部分政府部门人员思想保守，认为粤港澳大湾区的改革举措较为先进，在A县推广不具有现实意义；行政管理思维较重，“管理型”政府思维导致部分工作人员缺乏主动服务意识，“多一事不如少一事”的想法促使其被动应付的现象时有发生，工作创新性明显不足；基层人员业务能力有待提高，承接省、市下放的部分审批事项能力不足。在对A县的政务服务评级为“不太满意”的被调查人员中，有超过30%的受访者反映窗口人员在提供服务的过程中存在“不耐烦”等消极情绪，帮扶企业实质举措成效不明显；有超过20%的受访者反映部分窗口人员对最新业务不熟悉或信息化操作能力不足，服务能力弱，导致市场主体“多头跑”。

二是行政服务效率亟待提升。目前，A县按照省、市要求，推进审批制度改革，但部门间的协同推进机制建设滞后，部分高频办理事项尚未被纳入部门间的协同办理范围内，企业推进项目建设需“多次跑”，并未完全实现高频政务服务事项“最多跑一次”或“一次不跑”，导致企业时间成本增加。与粤港澳大湾区相比较而言，A县行政服务效率仍有较大的提升空间。

三是政务服务规范化、精细化水平亟待提升。笔者在A县行政服务中心调查时发现，提示办事人员提交的材料清单与办理业务要求提交的材料不一致，线上信息和线下材料不一致，材料更新不及时；一次性告知内容不清晰，导致办事群众不能一次性办结事项；“好差评”推行不力，设置窗口评价器流于形式，工作人员未履行积极引导群众进行评价的职责，社会群众的监督作用未能得到充分发挥；服务中心实体大厅未设置专门用于放置事项办事指南、涉企政策相关材料的集中展示区，对各项政策的宣传度和业务普及度不够，办事群众不能及时获取办事信息。在对A县的政务服务评级为“不满意”的被调查人员中，有超过60%的群众反映服务事项流程、时限、提交材料等要素告知不清晰、公开不及时，导致办事群众“多次跑”，甚至有的事项并未实现“只进一门”的改革要求，办事群众的体验感和满意度较差。

四是信息化建设亟待加快推进。“信息孤岛”是阻碍信息化推进的首要问题，A县各部门间信息壁垒普遍存在，导致企业用户在办理不同事项时需重复录入相同信息或重复提交材料，未能实现“一次录入，一网通办”。如企业在成功注册或变更信息后，在申请水电气、贷款、办理建筑许可等事项时，不能直接导入企业注册或变更信息，且电子营业执照的认可度不高，需要重复提供纸质证照，给企业带来不便。再如，在招投标领域中未能实现招投标全程电子化，仍采用传统的现场评标开标方式，尚未实现远程异地评标及无纸化在线备案。在线一体化政务服务系统利用效率不高，一方面，部分高频事项尚未被纳入线上办理系统；另一方面，系统稳定性有待提升，使用者的体验感不佳，在线政务服务应用端使用率低。以掌上办App的注册人数为例，其仅占A县人口的44.12%，普及率不高，业务办理使用率不高。

二、粤港澳大湾区优化政务服务的经验做法

粤港澳大湾区拥有发达的外向型经济，是我国对外交流的重要窗口。其中，以广州、深圳为代表的粤港澳大湾区城市，全方位推进以政务服务为关键内容的营商环境改革，逐渐实现从广覆盖、打基础向纵深化、重提升转变。广州作为国内率先开展优化营商环境工作的城市之一，突出精细化、国际化导向，从2018年到2021年，先后推出了1.0改革到4.0改革，“1.0改革强调‘简政放权’，2.0改革聚焦‘指标突破’，3.0改革实施‘流程再造’。4.0改革则强调与前序改革前后衔接、纵深推进，重在以‘绣花功夫’推动各项政策举措落实落地”，进而大力营造“人人都是营商环境，处处优化营商环境”的良好氛围，打造全球企业投资首选地和最佳发展地。深圳政务服务改革突出智能化与便利化导向，以智能审批为突破口，2018年率先推出40余项“秒批”事项，率先应用区块链技术助力行政服务效率的提升。2020年，深圳印发了《深圳市2020年优化营商环境改革重点任务清单》，围绕政务服务区域一体化推进营商环境实现新突破。

(一）增强主动服务意识，提升服务温度

作为我国改革开放的前沿阵地，粤港澳大湾区不断解放思想，具有较强的主动服务意识，大力推动“管理型”政府向“服务型”政府转变。一方面，把公共服务做在前面，变“等上门”为“上门办”，主动上门与企业对接，辅助企业做好审批前的各项准备工作。如肇庆四会市政府主动上门、靠前服务，到企业办公，现场提供政策咨询、绿色审批等服务，帮助企业做好项目建设前期工作，促进产业投资项目“双容双承诺”直接落地。另一方面，粤港澳大湾区各地政府积极开展服务创新工作，“就近办”“上门办”等便民举措纷纷出台，打通企业和群众办事“最后一米”，带着温度服务办事群众。如广州开发区强化“政务+邮政”服务创新，在全国率先推出“智政务+新邮政”便民服务，“邮政网点就近办”“政务流动窗口上门办”，覆盖个人事项和企业事项共计530项，极大提升服务温度。

(二）聚焦推动重点改革，提高行政效率

1.全面推行“一窗办”改革

粤港澳大湾区全面推行一窗受理、一窗联办通办。如广州11个区整合不动产登记、水电气联办、金融服务、税务服务等多种事项实现“一窗式”一体化服务。以企业开办为例，广州全面实行企业开办“一窗受理、一窗通取”，各部门按规定职责和时限，分别将纸质营业执照、免费印章、发票和税控设备送至专窗发放，申请人在专窗一次性通取。另外，广州黄埔区政务服务中心实行“一门式”运作，“一窗”综合受理率达99.94%。

2.深入推进“一次办”改革

粤港澳大湾区全面推行“一次办”规范化、标准化建设，优化办理流程、明晰办理要素、整合办理事项，做到“一件事一次办好”。如深圳印发《深圳市优化“一件事一次办”改革工作方案》，出台全市“一件事”办理操作规范，从群众办成“一件事”主题出发，对主题内事项进行流程优化和重构，制作统一的办事流程图和办事指南，为群众提供直观易懂的办事指引，在导办指引的基础上，针对常办高频服务，进一步减材料、减环节，通过协同审批、容缺办理、告知承诺、信息共享等方式，实现主题内事项一张表单填报、一套材料提交、一项流程办理、一口同步出证。《深圳市深入推进审批服务便民化实施方案》提出“2020年底前，除经本级政府批准的事项外，市、区级政务服务事项实现100%‘最多跑一次’”。深圳政务服务事项“最多跑一次”率达99.94%，99.29%行政许可事项实现“零跑动”办理。广州实现不动产登记与电水气过户线上线下“一窗受理、并联办理”，实现水电气一表联办，多件事一次办好。

3.稳妥实施“异地办”改革

粤港澳大湾区大力加强区域政务服务协作，全面构建异地高频事项通办机制，粤港澳大湾区大多城市已实现区域政务服务协作，且具有高度标准化和协同化特征。如广州与深圳共建政务服务“广深通办”机制，统一业务标准和办理流程，率先实现两地跨城通办；珠海联合深圳、东莞、中山、江门推出第一批402项网上“跨城通办”事项，梳理跨城通办服务清单、规范统一业务标准，实现业务办理“一套材料、一套流程、一套标准”；深圳设立线上线下服务专区，将医保、公积金、不动产等市级系统对接“异地通办”服务专区。粤港澳大湾区城市“异地通办”改革作为提升服务速度的关键举措，可有力推动构建更高水平的政务服务区域一体化发展格局。

(三）全面推进部门数据共享，提升服务效能

深圳依托先进的信息技术打造的“深圳速度”，已成为全国营商环境领域的金字招牌。粤港澳大湾区政务服务具有部门数据共建共享、行政审批智能化的显着特征。各部门间的数据共享有利于提升部门协同办公化水平，有利于整合审批流程，由过去的串联审批优化为并联审批，大大缩短了办理时限，部分业务甚至实现了秒批。粤港澳大湾区利用强大的数字平台，推动数据共享的政务服务平台建设，充分发挥平台整合功能，加强各类服务数据连通和共建共享，整合市民身边各类服务事项，推出交通出行、医疗卫生、社会保障等一站式、主题式服务专区。高数据共享度尤其表现在水电气公用事业办理方面，如深圳在水电气公用事业中，在实现客户办理房产过户的同时为客户办理用水用电用气账户开户、过户等配套业务，相关职能部门将有关信息同步推送至水电气公共服务单位，公共服务单位便能以最早的时间、最快的速度介入，为客户提供水电气接入相关服务。

(四）充分落实兑现惠企政策，提升服务水平

企业能否及时精准获取符合条件的政策、惠企政策是否能及时落实兑现，都直接关系到政府信用，只有信守诺言的政府才更能吸引企业落户。其一，搭建兑现平台，健全兑现机制。粤港澳大湾区精准梳理惠企政策，优化惠企政策兑现平台功能，健全兑现办理流程和工作机制；针对各项优惠政策和产业促进政策，编制政策兑现事项清单和办事指南，并向社会及时公开。如广州全面梳理需要使用财政资金支付的行政奖励、资助、补贴等各项优惠政策和产业促进政策，编制政策兑现事项清单和办事指南，并向社会及时公开。其二，优化政策兑现集成服务。粤港澳大湾区制定集成政策兑现集成服务工作方案，将分散于各部门的政策兑现业务集中于政务大厅，开设政策兑现集成服务窗口，开展一站式兑现服务，全面推行“线上一网申办、线下一窗受理”“最多跑一次、手续全搞定”的政策兑现集成服务模式。其三，依托大数据提升兑现效率。广州、深圳均加大投入力度，依托大数据等技术积极探索普惠型政策“免申即享”模式，对于符合条件的企业，免予申报，直接享受政策。

(五）着力强化政策宣传解读，拓宽服务广度

及时的政策宣传解读有利于企业更好地了解国家及本地政策，有效地利用国家及本地政策来促进企业发展，从而推动企业战略融入到国家发展的大战略中。其一，推行政策精准推送。粤港澳大湾区积极主动宣传，为企业实时解读政策。如深圳南山区依托“i深圳”平台和产业发展综合服务平台“惠企政策精准送”专区，集中梳理南山区“1+6”产业扶持政策和“暖企惠企”政策，涉及全区44个扶持类型和13个行业政策，主动为企业推送惠企政策解读短信，企业只需进行简单勾选，即可快速便捷获悉相应政策条款。其二，创新宣传解读方式。如广州越秀区不断健全部门常态化惠企政策宣讲机制，建设政务服务和营商环境专题知识库以及在线民生实事热点难点问题库，供市场主体及时查看；建立“政务大讲堂”，在线直播进行政企互动，定期联合各区职能部门在线上线下开展讲座，宣传解读政策文件，为企业打造透明的市场环境。

三、赣南革命老区优化政务服务的对策

前文述及，赣南等革命老区囿于基础设施建设滞后等固有短板而处于欠发达状态，提升政务服务水平可以作为其优化营商环境的突破口，且从短期营商环境优化成效来看，具有合理性及可操作性。

(一）加强政务服务标准化、规范化建设，提升市场主体体验感

标准化建设是政务服务的基础要素，政务服务标准化是按照减环节、减材料、减时限的要求，编制并向社会公开包括行政权力事项和公共服务事项在内的标准化工作流程和办事指南，细化、量化政务服务标准，压缩自由裁量权，推进同一事项实行无差别受理、同标准办理，按照法律、规章限时办结。

1．全面推进线下服务大厅规范化建设

其一，规范各类告知材料，减少企业时间成本。积极梳理各部门办理事项，统一规范政务大厅办事指南，包括一次性告知书等内容，统一格式、统一表单，组织制定清晰的办理流程图，明确所需材料、办结时限、负责单位等关键信息，在显眼处设立材料领取专栏，并及时更新，减少企业获取信息的时间成本。制定并公开各类便利化改革事项办理清单，包括“一件事一次办”“一次不跑”“就近办”“告知承诺制”“一网办”“一窗办”“异地通办”等清单内容，全面推行“一表申请、一窗通办”。其二，切实规范推行政务服务“好差评”制度，积极引导企业办事人员运用评价器进行政务评价，将政务评价结果严格纳入考核指标，定期发布“好评”榜，及时推广典型经验；建立“差评”定期社会公开通报制度，对典型问题进行曝光，保证政务服务评价的严肃性和权威性。其三，深入推进相对集中行政许可权改革，完善服务大厅功能，推动各项高频服务尽快入驻，实现更多事项进驻大厅。其四，建立线下服务中心“首席营商服务官”制度，推行“专家+管家”式辅导帮办，为企业提供全流程、一站式、精准化免费服务。

2．强化基层便民服务标准化建设

乡镇基层是解决政务服务“最后一公里”问题的重要层级且易于被忽视，相关部门需明确各乡镇（村、社区）主要负责人为第一责任人，分管领导具体负责实施，增强基层政务服务工作的严肃性。加强对乡镇（村、社区）便民服务中心（站）的指导、协调和监督，选派素质高、业务精、能力强、服务优、形象好的工作人员到窗口服务。进一步推进乡镇高频事项下沉办理，全面加快推进乡（镇）政务服务“集中办”“一窗办”，实现“马上办、就近办”。

3．加快线上统一平台便利化建设

创新线上多渠道业务办理方式，加快推进“赣服通”服务升级，上线多项具有县域本地特色的高频事项，扩大电子证照使用范围，实现高频政务服务事项“掌上办”，做到“建好一张网、办成所有事”。大力宣传推广“赣服通”平台，充分提高其使用率。整合各类线上服务平台，归集各类线上资源，在各级人民政府网站首页开设统一办事入口，实现“线上进一网”。

(二）全面转变服务意识增强服务能力，提高市场主体满意度

转变发展思维和服务理念并非“一日之功”，应积极强化“湾区思维”，转变固有保守、被动的“老区思维”，全面牢固树立“在粤港澳大湾区能感受到的，在本地也能感受到”的积极理念，开展“解放思想，增强服务意识”专题研讨活动，形成常态化长效学习培训机制，严格落实各部门主体责任，激励各部门以更多的勇气、更大的魄力和更高的智慧推动各项措施落地见效，以多样化督促评价增强高效服务能力。

1．大力培育主动服务意识

设立“主动服务奖”，积极开展“服务之星”评选工作，激励工作人员提高主动服务意识。加大企业帮办代办中心的宣传力度，积极推广“帮办代办”服务，解决企业自主办事难题，提升其办事获得感。改善服务态度，规范服务用语和各项工作制度，通过健全首问责任制、一次性告知制、服务承诺制、限时办结制等工作制度，倒逼企业增强主动服务意识，为提升整体服务质量奠定基础。

2．开展多样化督促与评价

组建一支由党代表、人大代表、政协委员和其它社会人士组成的政务服务工作“找茬队”，通过实地暗访、体验办事流程、调研座谈等形式，查找政务服务和管理漏洞，督促责任单位限期整改。通过随机选取办事人员进行现场民意测评等多渠道评价方式，积极依托政务服务“好差评”制度，强化对窗口人员的日常考核，促使规范服务、主动服务、高效服务的理念深入人心。

3．强化服务能力全面提升

重点强化延时服务、预约服务、远程帮办代办等多项服务，开通绿色通道，全面进行“上门服务”，采取人性化的服务方式，及时解决企业及办事群众的烦心事，实现在提升市场主体体验感的基础上提高其满意度。出台政务服务工作规程，统一各级政务服务大厅工作规范和服务标准，重点加强对“一窗式”窗口业务人员的培训，实行“以老带新”制度、轮换上岗，加强行政服务中心人员和部门人员的工作衔接。加强窗口业务人员对全业务流程的学习，确保熟练告知全链条业务信息。建立健全政务服务人员“走出去”工作机制，不仅要积极学习和引进其它地区的先进经验和做法，更要以实地调研、现场走访、体验办事流程等形式走出本地区域，前往粤港澳大湾区政务服务大厅体验办事流程和服务，提升政务服务能力。

(三）长远谋划布局信息化、智能化政务建设，提升市场主体获得感

信息化建设是长期性系统工程，需纳入智能城市长期建设规划。赣南地区应长远布局政务服务信息化工程，全力推进各部门信息共享互通，打通各事项全流程信息共享链条，实现业务办理跨部门同步运转、协同推进，彻底解决“信息孤岛”问题，实现“一次录入、一网通办”。以智能审批为抓手推进实施“智能政务”工程，分步分阶段在政务服务审批领域推行智能审批，率先在高频事项中启用智能审批模式，实现更多事项“不见面”审批。加快与上级数据平台对接，推动政务信息数据的归集，建立健全政务信息资源目录体系。建立区域数据信息共享安全防护体系，保障数据安全。

(四）创新常态化、便利化宣传解读方式，营造政务服务优化浓厚氛围

赣南地区应积极借鉴粤港澳大湾区惠企政策宣传经验，创新营商环境及政务服务宣传模式，在主流媒体、公开平台开设“营商环境政务服务”专栏，建成集政策宣传、通知公告、工作动态、典型宣传、问题曝光、反馈投诉等多功能于一体的线上宣传平台，不定期总结推广典型案例和先进做法，发挥正向激励作用；及时曝光并惩处破坏营商环境及不作为的行为，发挥社会群众的监督作用，形成舆论宣传影响合力。充分利用电视台、广播、报刊、公众号等各类媒体，推出专题报道，改变营商环境优化工作“单兵作战”“无人知晓”的局面，营造全社会关心、支持、参与政务服务建设的浓厚氛围。（作者系中国国际工程咨询有限公司研究员）

本文摘录自《招商引资研究报告》2023年7月号