俄乌谈判未来的核心问题：乌克兰多边安全保障面临五大难点
来源： 澎湃新闻
卢甘斯克、顿涅茨克和克里米亚地位如何处理？
4月5日，乌克兰总统泽连斯基在指控俄罗斯在布恰对平民犯下暴行后，还是表示只能与俄罗斯谈判结束战斗，但他和俄罗斯总统普京可能不会亲自举行会谈。泽连斯基乘在布恰发生的事情“不可原谅”，但乌克兰和俄罗斯应该做出艰难的选择——寻求对话。
此前，乌俄双方3月29日在土耳其伊斯兰布尔举行了面对面会谈，又于4月1日开始了在线和谈。在3月29日的会谈中，俄乌双方均表达了希望尽快结束冲突的意愿。俄方代表团团长梅津斯基在谈判中表达了俄罗斯的基本立场，即乌克兰放弃加入任何军事同盟，放弃在其领土上设立外国军事基地以及外国驻军、外国军事特遣队，未与俄罗斯及安全保障国进行商议前不得举行军事演习。而乌方代表团团长波多利亚克则表示，在具有安全保障的情况下，乌克兰愿意成为一个中立国，但不希望在俄罗斯的军事压力下进行安全保障谈判，而是首先需要俄罗斯军队撤出乌克兰。乌克兰还表示，希望邀请土耳其、德国、加拿大、波兰、意大利、以色列等国作为安全保障国，与俄罗斯一起签署一项多边安全保障协议，在乌克兰在受到俄罗斯袭击情况下，由安全保障国向乌克兰提供援助。
可见，俄乌结束冲突的一个重要基础是乌克兰的安全保障问题，谈判在这方面尚未取得明显进展。预计这个问题也将成为今后双方谈判的核心问题。俄乌双方在乌克兰不加入包括北约在内的军事联盟、不设立外国军事基地等方面达成了初步一致，双方朝着和平方向迈出了第一步。问题焦点则转移到乌克兰的多边安全保障问题，虽然乌克兰希望在两周内就这个问题达成一个保证乌克兰中立地位的多边安全保障协议，但由于这个多边协议存在众多难点，两周内达成协议的可能性较小。
难点之一：哪些国家应该为安全保障国？
在3月29日的谈判中，乌克兰提到了土耳其、德国、加拿大、意大利、波兰、以色列等可作为安全保障国，对此俄罗斯未发表意见。但是，乌克兰提议的安全保障国存在明显问题。
首先，六个国家均为西方阵营国家，其中加拿大、土耳其、德国、意大利、波兰为北约成员国，以色列虽非北约国家，但也是亲美国、亲北约国家。预计俄罗斯对这些保障国不会认同，可能建议剔除部分甚至全部北约成员国，也可能提出一些建议名单。北约国家作为保障国显然存在隐患。毕竟，北约成员国一旦作为安全保障国，在俄乌发生军事冲突情况下，它们援助乌克兰会将俄罗斯带向与北约进行直接军事较量的境地。因此，安全保障国的最终敲定可能需要很长时间的协商。
其次，安全保障国本身面临尴尬的权威性问题。目前，乌克兰建议的保障国均非联合国安理会常任理事国，也非一流军事强国，这些国家的安全保障是否具有权威性？在俄乌关系面临长期恶化、军事冲突极易反复爆发的情况下，美国、北约，甚至作为安理会常任理事国的法国、英国是否可以作为提供安全保障的国家？从目前来看，因俄乌冲突的起源或多或少与北约存在着一些关系，而美国、英国、法国又是北约的军事强国，若这些国家对乌克兰进行保障，反而会增加北约与俄罗斯在乌克兰的对抗性质，况且俄罗斯也不会同意。因而就乌克兰的安全保障面临两难：强国保证具有权威性却容易导致“拉偏架”；相对中立的弱国保证更具道义性却难以真正发挥作用。
难点之二：安全保障协议应包含什么内容？
北约条约第5条规定，对任何一个北约成员国的攻击，意味着对北约整体的攻击，北约国家将为此提供安全保障。正是这个安全“绑定条款”，使北约成为对其成员国进行安全保障的强力武器，也是它自1949年成立以来，成员国均未遭遇外来军事打击的重要原因。近日，乌克兰也力求与北约集体防御条款第5条相媲美的安全保证，试图在多边安全保障协议中纳入类似条款，即一旦乌克兰遭到袭击，“保障国”将有法律义务提供武器，并在乌克兰上空设置“禁飞区”，甚至直接派兵参与支援。但是，如何确保这种保障是“防守性”而非“进攻性”的，例如在乌克兰上空设置禁飞区，事实上将会压制俄罗斯的空中军事能力，俄罗斯将不大可能让步。
此外，乌克兰点名的几个国家是否愿意为乌克兰提供类似北约第5条的安全保证，以及是否愿意在乌克兰受到军事打击情况下提供武器援助、设立禁飞区等内容，尚不可知。虽然德国、土耳其等领导人已表达了愿意充当保障国，但不代表国内能正式通过这样的决定。而且，作为北约国家的加拿大、土耳其、德国、意大利、波兰等国，还需要征询美国和北约的意见。因而，美国及其领导的北约事实上对乌克兰的安全保障国及安全保障的内容具有隐性话语权。
难点之三：安全保证协议的法律地位如何？
冷战结束以来，关于乌克兰安全问题的国际协议主要有三个，三个协议均存在明显弱点，因而无法实质性地保障乌克兰独立和安全：（1）1994年2月5日，美国、英国、俄罗斯和乌克兰在签署的《布达佩斯安保备忘录》。文件规定，乌克兰承诺放弃核武器，俄、美和英作为担保方，保证乌克兰边界和独立，不干涉乌克兰内政。这个《备忘录》除了俄乌双方，还有两个安理会常任理事国美国、英国签字，权威性较高。但是，它毕竟仅仅是个“备忘录”而非正式条约，也未明确应采取何种措施保证乌克兰独立。
（2）2014年9月在德国、法国斡旋下签订的《明斯克议定书》（《明斯克协议I》）。议定书主要内容为乌克兰和东部两省停战、由欧洲安全组织监督双方停战遵守情况；乌克兰进行权力下放的改革，通过立法给予东部两省——卢甘斯克和顿涅茨克以地方自治权；在乌克兰和俄罗斯部分边境划定“安全区”等。该“议定书”签字方为瑞士、欧安组织、乌克兰、俄罗斯以及乌克兰东部两省的代表。“议定书”并无法律效力，也无国际有力保证，因而未能带来安全保障。
（3）2015年2月的《明斯克协议》。2015年1月，乌东地区战火再度爆发，2015年2月11日，俄罗斯、乌克兰、法国、德国、卢甘斯克和顿涅茨克代表在明斯克举行会谈，次日，在“法德计划”的基础上，达成了“明斯克协议II”（简称《明斯克协议》）。协议规定乌东地区实现军事停火、在欧安组织监督下撤离所有外国武装编队、军事装备；恢复地区间社会经济联系；推进有关中央放权和扩大地方自主权的宪法改革。法德虽然在达成《明斯克协议》中发挥了重要作用，但《明斯克协议》签订方仍然是瑞士、欧安组织、俄罗斯、乌克兰、卢甘斯克和顿涅茨克代表等。而且，《明斯克议定书》和《明斯克协议》均未提到乌克兰长期的安全保障问题，也未涉及乌克兰放弃加入北约或其他军事联盟的问题。
在3月29日的谈判中，乌克兰代表提出，签订多边安全保障协议时，安全保障国都要在协议上签字，而且要得到它们国家议会的批准。显然，乌克兰已吸取教训，注意到过去协议法律地位不足的问题。但是，这里仍然存在两个仍需探讨的问题，一是，保障国是否能顺利通过具有法律意义的正式承诺？二是，如果有人违反保障协议，有何惩罚措施？第一次世界大战之后，欧洲国家建立的集体安全体系，在很大程度上，正是因为未明确违约者的惩罚措施而失败。乌克兰的安全保障协议若不明确对违约者的惩罚也很容易沦为一纸空文。
难点之四：俄罗斯和北约在保障乌克兰中立地位中应有何承诺？
由于乌克兰是北约和俄罗斯争夺的核心地带，因而它的中立地位必然应和瑞士、奥地利、土库曼斯坦等国一样，是受到国际社会广泛承认的中立国，而非像摩尔多瓦那样仅仅是国内宪法规定的中立国。乌克兰已多次表示，可以放弃加入北约，也可以考虑中立国地位，这意味着乌克兰对其宪法、法律和对外战略将进行全面修改，保证中立地位的国内基础已经具备。在国际承认角度，需要联合国的正式承认，而联合国安理会常任理事国的态度十分重要，但尚需明确一些问题。
乌克兰提出成为中立国的前提条件是，俄罗斯撤军以及需要有明确的安全保障。也就是说，乌克兰作出了较大让步，目前它已将皮球踢给了俄罗斯。对于俄乌冲突，如果没有俄罗斯的最终保证，俄乌之间即使停战，或者缔结了多边安全保障协议，仍然难以保证乌克兰的最终安全。因此，当乌克兰正式承诺不加入北约或者通过宪法规定本国成为“中立国”之后，俄罗斯也有必要作出一定承诺，通过立法或声明形式，确立承认乌克兰的中立地位，不首先对乌克兰使用武力，包括不首先对乌克兰使用核武器。但是，在俄罗斯做出承诺之前，北约也同样有必要作出一定保证，例如尊重和承诺乌克兰的“中立”地位，不拉乌克兰进入任何政治或军事联盟，将北约及其成员国与乌克兰在军事、防务层面的联系逐步降低，直至全部消除。而这些都不是一朝一夕能够实现的，其中面临着巨大的不确定性。
难点之五：卢甘斯克、顿涅茨克和克里米亚地位如何处理？
在3月29日的谈判中，双方并未重点涉及克里米亚、卢甘斯克和顿涅茨克地位问题，仅仅乌克兰单方面提议，设立一个围绕克里米亚地位问题的15年磋商期，但这一点只有在实现完全停火的情况下才会生效。可见，双方在承认克里米亚的归属及顿巴斯两个“共和国”问题上仍无任何进展。
事实上，克里米亚、卢甘斯克、顿涅茨克地位问题，也将长期影响俄乌关系走向。但克里米亚与卢甘斯克、顿涅茨克性质并不完全相同。俄罗斯的立场是，乌克兰应承认克里米亚为俄罗斯领土，承认“卢甘斯克共和国”和“顿涅茨克共和国”为独立国家。当前，俄罗斯已宣告军事行动进入“第二阶段”，第二阶段以“解放”乌克兰东部省份为目的。因而俄乌双方围绕顿涅茨克、卢甘斯克独立或并入俄罗斯的前景进行政治、军事方面的斗争将会愈加激烈，而俄罗斯在这个阶段的决心也将大于前一阶段的决心。
但是，这两点乌克兰均无法承认，政府如果正式承认了克里米亚为俄罗斯合法领土或东部两省的独立，将在乌克兰失去合法性。在当前情况下，克里米亚问题大概率会“维持现状”，而东部省份的争夺有可能白热化。最好的结果是，在乌克兰有安全保障协议及其“中立”地位解决的情况下，东部省份通过停战协定将局势冻结。
冰冻三尺，非一日之寒。俄乌冲突显露出俄乌双方、俄罗斯与北约之间存在着巨大分歧，需要交战双方、联合国、北约以及包括中国等国际重要力量在内的国际社会贡献集体智慧，化战争为建立长期和平的契机。但由于上述难点的存在，在短期内就乌克兰中立问题达成多边保障协议，难度十分巨大。
从目前来看，乌克兰和俄罗斯均已表现出走向和平的愿望。此后仍需国际社会的努力，推动乌克兰达成多边安全保障协议，使乌克兰不加入任何军事同盟，实现“中立”或“中立化”，为缓解俄罗斯与北约矛盾奠定基础。乌克兰若能实现类似瑞士的中立，形成“政治、军事中立”，“经济、社会自主”的局面，埋头发展经济和民生，逐渐恢复战争带来的创伤，将乌克兰从文明的冲突线转变为文明之间的桥梁，避免局势走向冷战化，很可能为国际社会解决大国冲突提供一个新的范式。
毕竟，当代世界是一个相互依存的世界，人类面临的全球性问题凸显，战争将加深人类的伤痕，而实现和平将给各国人民带来安定和繁荣，实现多赢的局面。
本文作者：杨友孙（上海政法学院政府管理学院教授、博士生导师），来源：澎湃新闻，原文标题：《俄乌谈判未来的核心问题：乌克兰多边安全保障面临五大难点》
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